Новый Кодекс административного судопроизводства: какие изменения нам приготовили

22 марта президент на заседании Совета по вопросам судебной реформы подписал законопроект, которым предусматривается новая редакция трех процессуальных кодексов: КАСУ, ГПК и ХПК. На сегодня он зарегистрирован в Верховной Раде под №6232. «Судебно-юридическая газета» проанализировала основные изменения в Кодекс административного судопроизводства.

По новым принципам

Предлагается дополнить КАСУ такими принципами, как разумность сроков рассмотрения дела судом; недопустимость злоупотребления процессуальными правами; возмещение судебных расходов физических и юридических лиц, в пользу которых принято судебное решение.

Установлен четкий порядок совершения процессуальных действий: вступление в дело, изменение предмета или оснований иска, состав суда при рассмотрении дела по вновь открывшимся обстоятельствам, сроки предоставления доказательств, четкие стадии судебного процесса, разумные ограничения возможности отложить рассмотрение и приостановить производство по делу.

Излагать свою позицию участники дела обязаны в заявлениях по существу дела: в иске, отзыве, ответе на отзыв и возражениях, которые должны подаваться в суд в сроки, определенные законом или судом.

В ст. 4 проекта КАСУ указано, что разумный срок — это кратчайший срок рассмотрения и решения административного дела, достаточный для предоставления своевременной (без неоправданных задержек) судебной защиты нарушенных прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях.

Типичные дела

Проект КАСУ включает процессуальные новеллы — типичное и образцовое дело. Эта процедура была разработана по примеру «пилотных решений», которые принимает Европейский суд по правам человека. Предполагается, что это позволит уменьшить нагрузку на судей, обеспечить единство правоприменительной практики и будет способствовать быстрому рассмотрению большого количества однотипных дел.

В ст. 12 проекта указано, что типичные дела относятся к формам административного судопроизводства. В свою очередь, ст. 291 описывает особенности производства в типичном деле. Так, суд, рассматривающий типичное дело, вправе приостановить производство по ходатайству участника дела или по собственной инициативе в случае, если Верховным Судом открыто производство по соответствующему образцовому делу.

На судебное решение в типичном деле может быть подана апелляционная жалоба. Решение суда апелляционной инстанции по результатам пересмотра типичного дела может быть обжаловано в кассационном порядке исключительно по основаниям:

1) суд первой и/или апелляционной инстанции при решении типичного дела не признал его типичным и/или не учел правовые выводы, изложенные в решении ВС по результатам рассмотрения образцового дела;

2) дело, по которому судом первой и/или апелляционной инстанции принято решение с учетом правовых выводов, изложенных в решении ВС по результатам рассмотрения образцового дела, не соответствует признакам типичного дела.

Образцовое дело

Особенности производства по образцовому делу определены ст. 290 проекта. Если в производстве одного или нескольких админсудов находится 10 или более типичных дел, суд, рассматривающий одно или более таких дел, может обратиться в ВС с представлением о рассмотрении одного из них Верховным Судом как судом первой инстанции. В представлении о рассмотрении дела ВС указываются основания, почему суд считает, что дело должно быть рассмотрено ВС как образцовое, в т. ч. со ссылками на типичные дела.

Для решения вопроса об открытии производства по образцовому делу ВС может истребовать у соответствующего суда (судов) материалы типичных дел. Вопрос об открытии производства по образцовому делу решается в течение 10 дней со дня поступления в Верховный Суд материалов. ВС рассматривает образцовые дела по правилам упрощенного искового производства. Решение по образцовому делу подлежит пересмотру Большой палатой ВС по правилам пересмотра решений в апелляционном порядке.

Упрощенное производство

Соблюдение разумных сроков, процессуальная экономия и уменьшение нагрузки на суды должны быть достигнуты за счет упрощения процедуры рассмотрения несложных и малозначительных дел, а в предусмотренных законом случаях — рассмотрения дела без вызова сторон.

Так, упрощенному производству в КАСУ посвящена целая глава 10. Из положений ч. 5 ст. 262 проекта усматривается, что суд рассматривает дело в порядке упрощенного искового производства без уведомления сторон по имеющимся в деле материалам, при отсутствии ходатайства любой из сторон. По ходатайству одной из сторон или по собственной инициативе суда рассмотрение дела проводится в судебном заседании с уведомлением (вызовом) сторон, кроме случаев, определенных в ч. 6 этой статьи.

В то же время, из положений п. 6 ч. 9. ст. 171 КАСУ усматривается, что о принятии искового заявления к рассмотрению и открытии производства по делу суд выносит определение, в котором указывают, кроме прочего, дату, время и место проведения судебного заседания для рассмотрения дела по существу, если дело будет рассматриваться по правилам упрощенного искового производства.

Согласно ч. 3. ст. 243 КАСУ, в исключительных случаях, в зависимости от сложности дела, составление решения, постановления в полном объеме может быть отложено на срок не более 10, а если дело рассмотрено в порядке упрощенного производства — 5 дней со дня окончания рассмотрения.

Т. е., с одной стороны, определены случаи рассмотрения дела в упрощенном производстве без уведомления сторон, однако в определении о принятии иска к рассмотрению все-таки указывается дата, место и время рассмотрения дела. Нет ли в данном случае несогласованности норм?

Вместе с тем, ч. 2 ст. 263 проекта КАСУ предусмотрено, что дела отдельных категорий суд рассматривает по правилам упрощенного искового производства без уведомления участников дела (в письменном производстве). Получается, что дела в упрощенном производстве рассматриваются, с одной стороны, с назначением даты, времени и собственно заседания (как указано в ст. 171), т. е. в заседании, и в то же время предусмотрена возможность рассмотрения отдельных категорий дел в упрощенном производстве в порядке письменного производства (без вызова сторон и проведения судебного заседания).

Письменное производство, как определено п. 10 ч. 1 ст. 4 проекта КАСУ — это рассмотрение и решение административного дела или отдельного процессуального вопроса в суде первой, апелляционной или кассационной инстанции без уведомления и/или вызова участников и проведения судебного заседания, на основе материалов дела в случаях, установленных КАСУ.

Согласно ч. 4. ст. 243 проекта, судебное решение, вынесенное в письменном производстве, должно быть составлено в полном объеме не позднее окончания установленных кодексом сроков рассмотрения соответствующего дела, заявления или ходатайства.

Есть необходимость в комментариях разработчиков: следует ли понимать так, что только в случаях, оговоренных в ст. 263 проекта КАСУ, дела рассматриваются в порядке упрощенного/письменного производства (без вызова сторон и проведения заседания), или такой порядок применяется и в других случаях, когда возможно рассмотрение дела в порядке упрощенного производства и нет заявления сторон о проведении заседания?

Как соотносятся нормы об упрощенном/письменном производстве (ч. 2 ст. 263 проекта КАСУ), а также нормы ч. 5. ст. 262 проекта КАСУ (рассмотрение дела без уведомления сторон) с предписаниями п. 6 ч. 9. ст. 171 КАСУ относительно даты, места и времени проведения заседания, с учетом того, что в порядке письменного производства проведение заседания не предусматривается, и без уведомления оно, соответственно, состояться не может?

«В проекте изменений в КАСУ вводится понятие административного дела незначительной сложности (малозначительного дела). Однако, в свете практики ЕСПЧ такая терминология, как «незначительность (малозначительность)» дел, когда речь идет о защите прав, свобод и законных интересов человека, вызывает сомнения. Более того, критерий, предусмотренный указанной нормой, является несколько размытым и однозначно вызовет сложности определения «малозначительности» дела на практике, в т. ч. в применении предложенной ч. 2 ст. 12 КАСУ, которая предусматривает упрощенное исковое производство для рассмотрения дел незначительной сложности. И хотя в ч. 6 данной статьи предусмотрены определенные категории дел, их перечень видится не исчерпывающим и нечетким», — отметила по данному поводу судья Киевского апелляционного административного суда Оксана Эпель.

Письменное производство

Предлагается несколько изменить условия рассмотрения отдельных вопросов и дел в письменном производстве. Напомним, письменное производство, как определено п. 10 ч. 1 ст. 4 проекта КАСУ — это рассмотрение и решение административного дела или отдельного процессуального вопроса без уведомления и вызова участников и проведения судебного заседания, на основе материалов дела. Теперь же, исходя из положений ч. 2 ст. 194, ч. 9 ст. 205 проекта, рассмотрение дела в порядке письменного производства будет возможно только в случае неявки всех участников или по их согласию.

На данный момент действуют правила ч. 6 ст. 128 КАСУ, в соответствии с которыми, если нет препятствий для рассмотрения дела в судебном заседании, определенных настоящей статьей, но прибыли не все лица, участвующие в деле, хотя и были надлежащим образом уведомлены о дате, времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в письменном производстве при отсутствии необходимости заслушать свидетеля или эксперта. Например, если назначено заседание, но не все лица явились, может быть принято решение о продолжении рассмотрения дела в порядке письменного производства, без дальнейших заседаний и вызова сторон.

«Было бы целесообразно сохранить действующие нормы о рассмотрении дел в письменном производстве, что позволит оптимизировать рабочее время судьи с учетом чрезвычайно высокой нагрузки на действующих судей. При этом действующие нормы не ограничивают участников в праве подачи необходимых материалов во время рассмотрения дела в письменном производстве, ознакомления с материалами дела», — отметил в этом контексте судья Окружного административного суда Киева Александр Кармазин.

Юрисдикция и подсудность

В законопроекте юрисдикция между общими, хозяйственными и административными судами разграничивается в зависимости, в первую очередь, от предмета спора, а не субъектного состава сторон.

Напомним, в действующем КАСУ говорится, что местным общим судам как административным подсудны административные дела, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, должностное или служебное лицо органа местного самоуправления и пр. В проекте же указано, что юрисдикция административных судов распространяется на дела в публично-правовых спорах, определение которым дано в этом проекте.

Эта норму раскритиковали судьи. К примеру, судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец отметил: «К сожалению, в проекте остается норма п. 1 ч. 1 ст. 19, согласно которой юрисдикция административных судов распространяется на дела в публично-правовых спорах, в частности: физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий относительно обжалования его решений (нормативно-правовых или индивидуальных актов), действий или бездействия, кроме случаев, когда для рассмотрения таких споров законом установлен иной порядок судебного производства. Это дает основания для решения публично-правовых споров судами других юрисдикций (например, споры с антимонопольным комитетом)».

Также судьи сетуют на норму, предусмотренную ч. 3. ст. 19, в которой говорится, что админсуды рассматривают исковые требования, которые являются производными от требований в частно-правовом споре и заявлены вместе с ними, если этот спор подлежит рассмотрению в порядке другого, нежели административное, судопроизводства и находится на рассмотрении соответствующего суда. По их словам, такая норма может привести к избранию сторонами юрисдикции по своему усмотрению, в зависимости от редакции исковых требований, а не сути спора.

Возмещение судебных расходов

Принцип полного возмещения судебных расходов вводится с определенными ограничениями. Так, независимо от результатов разрешения спора, не подлежат возмещению судебные расходы субъекта властных полномочий на уплату судебного сбора и помощь адвоката. Не предоставляется субъектам властных полномочий и право требовать возмещения убытков, причиненных принятием мер обеспечения иска или доказательств.

В ст. 134 говорится, что расходы, связанные с правовой помощью адвоката, несут стороны, кроме случаев предоставления юридической помощи за счет государства. По результатам рассмотрения дела расходы на помощь адвоката подлежат распределению между сторонами вместе с другими судебными расходами, за исключением таких расходов субъекта властных полномочий. Этой же статьей уточняется, что размер расходов на оплату услуг адвоката должен быть соразмерным со сложностью дела и выполненных адвокатом работ (оказанных услуг); временем, затраченным на их выполнение; ценой иска и значением дела для стороны, в т. ч. влиянием решения дела на репутацию стороны или публичным интересом к делу и пр. Обязанность доказывания несоизмеримости расходов возлагается на сторону, которая заявляет ходатайство об уменьшении расходов на оплату юридической помощи адвоката, подлежащих распределению между сторонами.

Кроме того, размер расходов на помощь адвоката, в т. ч. его гонорар за представительство в суде и другую юридическую помощь, связанную с делом, включая подготовку к рассмотрению, сбор доказательств и т. д., а также стоимость услуг помощника адвоката определяются согласно условиям договора о предоставлении правовой помощи, а также на основании доказательств объема оказанных услуг и выполненных работ и их стоимости, уплаченной или подлежащей уплате соответствующей стороной или третьим лицом.

Общий вывод

Правила ГПК, ХПК и КАСУ в законопроекте максимально гармонизированы, а в части общих положений и применяемой терминологии и унифицированы с целью обеспечения единства правоприменительной практики. При этом обеспечивается сохранение специфики процессуальных правил, присущих соответствующим видам судопроизводства.

В Кодексе административного судопроизводства Украины сохранена его специфика, связанная с необходимостью обеспечить реализацию прав лица, обращающегося в суд по обжалованию решений субъектов властных полномочий, как более слабой стороны в таком споре. В свою очередь, перечень способов обеспечения иска и доказательств в административном процессе уже, чем в хозяйственном и гражданском процессах. Он ограничивается остановкой действия оспариваемых решений субъекта властных полномочий, запретом или обязательством совершить действия по предмету спора.

С учетом ограниченного круга средств обеспечения иска и доказательств в административном процессе в КАСУ, в отличие от хозяйственного и гражданского кодексов, не вошли институты встречного обеспечения, предварительного определения и обеспечения судебных расходов. С целью формирования единой правоприменительной практики и избежания споров о подсудности сокращен перечень дел, которые рассматривают общие суды как административные.